Os mercados de emissões têm sido apresentados por muitos economistas, governantes e até alguns ambientalistas como uma forma de reduzir as emissões de um poluente com um baixo custo. A lógica da flexibilidade permite elaborar estudos em que se estimam enormes somas em custos de controlo da poluição evitados. No campo político, argumenta-se que esta abordagem reduz a resistência das empresas à regulação ambiental e que é mais exequível que a criação de eco-taxas. Quanto aos movimentos ambientalistas mais corporativos, defendem que um sistema de comércio de emissões permite uma maior redução das emissões, comparado com outros instrumentos de regulação ambiental.

Todos estes estudiosos e burocratas citam frequentemente a experiência americana com os mercados de emissões como um grande sucesso. Foi, aliás, com esta convicção que a delegação dos EUA em Quioto, chefiada por Al Gore, conseguiu impor ao mundo o comércio de carbono. Mas a evidência empírica não suporta todo este optimismo.

Carros vs pessoas

O primeiro grande programa de comércio de emissões visou o chumbo na gasolina. O chumbo começou a ser adicionado como um aditivo nos anos 1920, como uma forma barata de aumentar o nível de octanas. Já nesta altura se sabia que o chumbo era tóxico, mas os interesses corporativos das refinarias e dos fabricantes de automóveis triunfaram sobre a defesa da saúde das populações citadinas. Mesmo no início dos anos 70, quando vários estudos demonstravam os efeitos do chumbo em adultos (problemas de hipertensão) e em crianças (redução da capacidade cognitiva), o Congresso ainda discutia os problemas de substituir este aditivo com outro mais caro para as refinarias. Nada pode ser mais ilustrativo do imenso poder do automóvel nas sociedades modernas que um debate parlamentar onde o bem-estar da população conta menos que a performance dos motores.

Foi em 1974 que se iniciou uma política para eliminar progressivamente o chumbo da gasolina. Apenas em 1982, no entanto, se adoptaram limites mais ambiciosos para a incorporação de chumbo. Nesta altura, foi criado um sistema de créditos de chumbo. Uma refinaria que produzisse gasolina com menos chumbo que o limite imposto recebia assim créditos de chumbo, que podia vender a uma refinaria que produzisse gasolina com mais chumbo que o limite.

O sistema abriu o caminho para a fraude generalizada. Tendo em conta que é difícil monitorizar a produção de gasolina, muitas pequenas refinarias reportaram à EPA (Agência de Protecção Ambiental) níveis de produção inferiores ao registado. Pior ainda, muitas destas refinarias falsificaram créditos de chumbo. O crime compensava porque era muito difícil para a EPA saber quem tinha gerado o crédito falsificado depois de ter trocado de mãos. Este tipo de estratagema foi também utilizado em grande escala por estações de serviço que misturavam álcool com a gasolina para reduzir o seu conteúdo relativo de chumbo.

O chumbo apenas foi eliminado definitivamente como um aditivo em 1996, oito anos depois do previsto. Curiosamente, mesmo com todos estes falhanços os EUA estiveram na vanguarda na eliminação do chumbo entre os países desenvolvidos, já que acordos comerciais adiaram o fim do chumbo na Europa para o fim dos anos 90. O Japão, no entanto, conseguiu eliminar o chumbo como aditivo em apenas 14 anos, enquanto os EUA demoraram 22 anos.

Chuva ácida em saldo

O programa de comércio de dióxido de enxofre (SO₂) é apresentado frequentemente como a inspiração para o comércio de carbono. Criado em 1990, o programa incluía inicialmente as maiores centrais termo-eléctricas a carvão e incluiu em 2000 quase todas as centrais termo-eléctricas.

Esta medida é frequentemente apresentada como um grande progresso ambiental. Na primeira fase, entre 1995 e 2000, a redução nas emissões foi superior ao exigido e o incumprimento foi nulo. Mas atribuir esta redução nas emissões ao Programa para as Chuvas Ácidas (PCA) é claramente um exagero. O período foi marcado por um aumento inesperado na disponibilidade de carvão com baixo conteúdo de enxofre, assim como uma enorme redução no seu preço. A redução drástica do preço do transporte por comboio e a concentração das populações em zonas com grande disponibilidade deste tipo de carvão também ajudaram a que as centrais termo-eléctricas substituíssem carvão com alto conteúdo de enxofre por carvão com baixo conteúdo de enxofre. Finalmente, importantes avanços na tecnologia dos filtros reduziram o seu preço para metade.

A substituição do carvão foi guiada acima de tudo por preocupações com poupança de custos mas teve como efeito colateral a redução das emissões de SO₂. Mas as emissões deste poluente também foram negativamente afectadas por motivos ligados à formação de expectativas erradas acerca da evolução do mercado. Antes de 1995, as empresas de produção de electricidade antecipavam valores elevados para as licenças de emissão (cerca de duas a três vezes mais os valores verificados posteriormente) o que as levou a empreender um esforço para reduzir as suas emissões, instalando filtros ou assinando contratos de fornecimento de carvão com baixo conteúdo de enxofre a médio prazo. Caso estas empresas tivessem estimado correctamente os preços das licenças de emissão, o nível de emissões registado em 1995 seria bastante superior.

Mas mesmo que ignoremos todas estas questões e assumamos que todas as reduções nas emissões se devem ao PCA, os resultados continuam a ser desencorajadores. Entre 1990 e 2000, as emissões de SO2 foram reduzidas em 29%. No mesmo período, a França reduziu as suas emissões em 53%, a Itália em 57%, o Reino Unido em 68% e a Alemanha em 88%. A Europa Ocidental reduziu as emissões de SO2 em 56%, em média, registando-se resultados piores aos dos EUA apenas em países que não adoptaram estratégias para a redução das emissões.

Os resultados da segunda fase do PCA não são mais encorajadores. Como o programa permite que as licenças de emissão não utilizadas sejam depositadas para uso futuro, as empresas utilizaram o seu excedente de licenças acumulado durante a primeira fase para evitar reduzir as suas emissões. Entre 2000 e 2007 a redução nas emissões de SO₂ foi de 20% mas até 2005 foi praticamente nula.

Um factor que levou a um aumento das emissões foi a inclusão de diversas provisões que resultaram num aligeiramento dos objectivos para o controlo da poluição. Projectos de conservação de energia ou de investimento em "carvão limpo" foram recompensados com mais de 300.000 licenças de emissão. Os maiores poluidores receberam 50.000 licenças por ano durante a segunda fase. Finalmente, provisões que permitiam a inclusão voluntária de fontes de emissões na primeira fase resultaram na entrada de centrais termo-eléctricas cujas emissões estariam abaixo do limite mesmo que não tivessem sido incluídas no programa, gerando um excesso de licenças de emissão (o chamado "ar quente").

Um caso para o CSI

A região de Las Vegas tem tradicionalmente a pior qualidade do ar em todo o país. Para reduzir a formação de "smog" (ozono troposférico), um tóxico poluente, foram propostos vários standards tecnológicos que levariam as empresas a instalar controlos para as emissões dos seus percursores (óxidos nitrosos, NO_x, óxidos de enxofre, SO_x, e compostos orgânicos voláteis). Mas a indústria conseguiu pressionar o governo local com sucesso, nascendo assim um programa de comércio de emissões regional em 1994.

O RECLAIM (Regional Clean Air Incentives Market) criou dois mercados de emissões para os poluentes NOx e SOx, à semelhança do mercado nacional para o SO2. O programa foi desde o início mal concebido, já que a quantidade de licenças de emissões distribuídas pelas fontes excedia em 40% as emissões iniciais. Pior ainda, diversas revisões do programa resultaram num aumento considerável do stock de licenças de emissões.

Esta situação durou até 2000, pelo que as reduções nas emissões registadas foram muito baixas. A própria EPA reconhece que, caso tivessem sido adoptados standards tecnológicos, o ritmo de redução das emissões seria duas a três vezes superior. Nesta altura já era claro que os objectivos traçados inicialmente para o RECLAIM nunca seriam cumpridos.

Em 2000, quando finalmente a quantidade de licenças de emissão disponíveis no mercado era suficientemente reduzida para induzir controlos de poluição, um grande aumento na procura de electricidade levou a um grande aumento nas emissões de NOx. Como resultado, o preço das licenças de emissão disparou e o programa foi suspenso para as maiores fontes durante três anos. Assim se desfazem as dúvidas acerca das verdadeiras intenções de um programa de comércio de emissões, já que apenas é aplicado quando permite aos poluidores escapar às suas obrigações.

Ao longo dos anos, várias válvulas de segurança foram criadas, permitindo às empresas gerar (ainda) mais licenças de emissão. Uma das provisões mais escandalosas permitiu que a retirada de circulação de veículos das estradas gerasse licenças de emissão. Alguém que levasse o seu carro velho para a sucata podia assim receber uma quantia correspondente às estimativas arbitrárias sobre as emissões que esse veículo teria gerado caso tivesse continuado em circulação. A fraude tornou-se um grande negócio. Muitos carros foram desfeitos mas os motores foram aproveitados para outros carros. Carros que não eram utilizados há anos foram entregues em sucateiros para receber o bónus das licenças de emissão. Em muitos casos, chegou-se mesmo ao ponto de reparar carros que já não andavam apenas para os entregar a seguir a um sucateiro.

A geração de licenças de emissão com a destruição de veículos também criou problemas de justiça ambiental. As emissões dos veículos são, por definição, descentralizadas. Substituir estas emissões por emissões de fontes estacionárias resulta na sua concentração em algumas zonas geográficas. Especificamente, várias investigações têm demonstrado que as comunidades latinas foram especialmente prejudicadas pela criação de "hotspots" (locais onde se concentram grandes quantidades de poluentes tóxicos).

Desaprendendo com a História

As experiências com o comércio de emissões estão longe de corresponder ao retrato cor-de-rosa pintado por alguns movimentos (supostamente) "ambientalistas". Não só o nível de redução de emissões foi, no geral, reduzido, como a emissão de créditos de poluição criou um enorme potencial para o enriquecimento ilícito. As regras foram constantemente criadas à medida das necessidades dos grandes poluidores. Por outro lado, as estimativas de poupanças de custos apenas são credíveis no âmbito de modelos demasiado simplificados, cujos pressupostos se distanciam frequentemente da realidade. Mas a questão essencial é: fará sentido falar em poupanças de custos quando os resultados ambientais são piores que a alternativa? A resposta é não, claro.

Mas mesmo que admitamos por um momento que os programas de comércio de emissões norte-americanos foram um sucesso, partir daí para a defesa do comércio de carbono à escala internacional consiste numa extrapolação desmesurada. No primeiro caso temos programas nacionais dirigidos a um pequeno número de fontes e englobando apenas um poluente. No segundo caso, pelo contrário, temos um programa internacional dirigido a um enorme número de fontes e englobando seis poluentes distintos. A complexidade do comércio de carbono é tal que muito dificilmente poderá correr bem, dada a dificuldade de monitorizar eficazmente as emissões. A comprová-lo está, aliás, a experiência desastrosa do programa europeu de comércio de dióxido de carbono.

Para saber mais: Pollution for sale: made in the USA.